Espropriazione
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1. Le domande di rilascio dell’immobile previa rimessione in pristino e di risarcimento danni svolte
nei confronti della parte pubblica e di quelle private sono dunque fondate non sull’inadempimento
contrattuale, bensì sulla dedotta occupazione illecita del bene in ambito pubblicistico.
La controversia investe dunque l’esercizio di poteri autoritativi da parte dell’amministrazione, ovvero
l’agire nell’ambito di una procedura espropriativa, sia pure viziata, e pertanto è devoluta alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. g), del Codice
del Processo Amministrativo (D.lgs. n. 104/2010).
Sul punto è consolidato l’orientamento giurisprudenziale secondo cui, anche in presenza di
comportamenti materiali dell’amministrazione o dei soggetti attuatori che abbiano determinato una
occupazione senza titolo, ma pur sempre nell’ambito di una procedura espropriativa, la relativa
tutela spetta al giudice amministrativo (1)
2. L’occupazione di un bene di proprietà privata, ove non assistita da un valido ed efficace titolo
giustificativo, non comporta l’acquisizione automatica alla mano pubblica, ancorché sia intervenuta
l’irreversibile trasformazione del bene (Cons. Stato, Ad. Plen., 9 febbraio 2020, n. 2).
Con tale pronuncia l’Adunanza Plenaria ha dichiarato “tramontato” l’istituto, di origine pretoria,
dell’occupazione appropriativa o acquisitiva, chiarendo che la realizzazione dell’opera pubblica non
costituisce causa sufficiente al trasferimento della proprietà e non fa venir meno l’obbligo
dell’Amministrazione di restituire il bene illegittimamente appreso.
3. La Plenaria ha altresì escluso che il privato, mediante la proposizione di una domanda
risarcitoria, possa implicare una rinuncia abdicativa ai diritti dominicali, evidenziando che l’art. 42-
bis del D.P.R. 327/2001 richiede, ai fini dell’acquisizione coattiva del bene trasformato, un apposito
provvedimento espresso dell’Autorità amministrativa, nella specie mancante.
4. In caso di occupazione sine titulo di un immobile in assenza di un provvedimento di esproprio, i
soggetti beneficiari della procedura ablativa non possono essere destinatari della condanna alla
restituzione del bene se l’apprensione è stata disposta esclusivamente dall’amministrazione
nell’esercizio di poteri autoritativi propri della funzione espropriativa e sia mancata l’assunzione,
da parte dei beneficiari, di un ruolo attivo o la ricezione di una delega nella occupazione materiale.
(1).
In motivazione la sezione ha distinto la figura del beneficiario dell’esproprazione ex art. 3, lett. c) del
decreto del Presidente della Repubblica, 8 giugno 2001, n. 327, cioè il soggetto pubblico o privato in
favore del quale è adottato il decreto di esproprio, quella del promotore di cui alla lett. d) che richiede
l’avvio della procedura e quella del delegato all’esproprio, nozione di elaborazione giurisprudenziale
(Cons. Stato, sez. IV, 28 gennaio 2011, n. 676) identificato in quel soggetto pubblico o privato
formalmente investito, mediante atto amministrativo o convenzione, del compito di curare in tutto o
in parte lo svolgimento delle fasi procedimentali tipiche della procedura ablativa, tra cui la
predisposizione del piano particellare, la redazione e la notifica dei provvedimenti, la formulazione
di proposte di indennizzo e la redazione dei verbali di immissione in possesso.
5. La ricorrenza dei presupposti della figura dii delegato all’esproprio è gravida di conseguenze sotto
il profilo della responsabilità. Secondo infatti il consolidato indirizzo giurisprudenziale, «laddove la
pubblica amministrazione abbia non solo affidato ad altro soggetto la realizzazione dell’opera
pubblica, ma anche delegato lo stesso allo svolgimento delle procedure espropriative, si configura
la responsabilità solidale tra delegante e delegato tutte le volte in cui vi siano elementi idonei a
evidenziare un concorso di colpa fra di essi (anche solo per omesso controllo del primo sul
secondo)» (Cons. Stato, Sez. IV, 11 febbraio 2011, n. 676; Cass. civ., Sez. I, 4 giugno 2010, n. 13615).
In tale evenienza, il soggetto delegato risponde in solido con l’amministrazione anche per i danni
derivanti dall’illegittima occupazione del bene, quale conseguenza della mancata conclusione del
procedimento espropriativo nei termini di legge.
6. La responsabilità solidale tra amministrazione espropriante e altri soggetti per il risarcimento
dei danni derivanti dall’occupazione illegittima di un bene, quale conseguenza della mancata
conclusione del procedimento espropriativo, si configura soltanto laddove tali soggetti siano
qualificabili come «delegati all’esproprio», sussistano elementi idonei a evidenziare un loro
concorso di colpa ed emerga inoltre un contributo causale alla produzione dell’illecito.
Diversamente, i soggetti che – come nel caso di specie – si siano limitati a sollecitare l’intervento
pubblico o a beneficiarne, senza essere investiti del potere espropriativo né aver concorso, in modo
diretto o indiretto, all’apprensione materiale del bene, non possono essere chiamati a rispondere.
Un’estensione della responsabilità anche a tali soggetti, in assenza di un concreto apporto causale
alla commissione dell’illecito, si porrebbe in contrasto con i presupposti strutturali della
responsabilità ex art. 2043 c.c., introducendo surrettiziamente una forma di responsabilità oggettiva
per contiguità al fatto lesivo, estranea all’intero impianto civilistico (2).
In applicazione di tale principio la sezione ha escluso la responsabilità risarcitoria dei soggetti
beneficiari della procedura ablatoria, in un caso di occupazione sine titulo, in quanto essi non avevano
curato alcuna fase del procedimento ablatorio, i cui atti erano stati adottati direttamente
dall’amministrazione quale unica autorità espropriante, senza alcun apporto attivo o formale dei
privati.
(1) Si veda, tra le altre: Cons. Stato, Adunanza Plenaria, 9 febbraio 2016, n. 2, secondo cui “la giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo si estende a tutte le controversie relative a comportamenti materiali e
occupazioni sine titulo riconducibili all’esercizio di una potestà espropriativa, anche ove quest’ultima si sia
rivelata illegittima”; Cons. Stato, Sez. IV, 16 aprile 2018, n. 2272, che precisa come “anche l’occupazione
illecita del fondo, ove connessa a una procedura espropriativa pur illegittima o incompleta, rientri nella
giurisdizione amministrativa esclusiva ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a.”.
(2) Conformi: Cons. Stato, sez. IV, 13 marzo 2025, n. 2069; 11 febbraio 2011, n. 676; Cass. civ., sez. I, 25
marzo 2025, n. 7947; 4 giugno 2010, n. 13615.

 

TAR Sicilia – Palermo, Sezione Quinta, sentenza 30 aprile 2025 n. 946.

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